ak - analyse & kritik - zeitung für linke Debatte und Praxis / Nr. 431 / 21.10.1999

Vorsicht: Abrißarbeiten!

Flüchtlingsschutz auf dem Sondergipfel in Tampere

Mitte Oktober fand im finnischen Ort Tampere ein Sondergipfel der Regierungschefs der Europäischen Union statt. Dieses Treffen war extra dafür angesetzt, um zu innen- und justizpolitischen Themen Grundsatzbeschlüsse herbeizuführen. Damit fand in der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik der EU ein Diskussionsprozeß sein vorläufiges Ende, der mit einem Strategiepapier der österreichischen EU-Präsidentschaft im Sommer letzten Jahres begonnen hatte.

In diesem Artikel werden die Ankündigungen und die tatsächlich in Tampere gefaßten asyl- und migrationspolitischen Beschlüsse einer kritischen Analyse unterzogen unter Berücksichtigung der Anmerkungen, die von Seiten der flüchtlingspolitischen Verbände und Institutionen kamen.

Im Sommer letzten Jahres legte Österreich während seiner EU-Präsidentschaft ein 42-seitiges "Strategiepapier zur Migrations- und Asylpolitik" der EU vor. Dem Papier zufolge sieht sich Westeuropa einer Zuwanderung in "nicht dagewesener quantitativer Dimension" ausgesetzt. Die Ursachen dieser Flucht- und Migrationsbewegungen hätten sich allerdings in den letzten Jahrzehnten entschieden verändert: "Während in früheren Zeiten die Unterdrückung durch autoritäre Regimes (der kommunistischen Welt oder der unterentwickelten Staaten) Hauptfluchtursache für die in Westeuropa ankommenden Asylbewerber war, ist nunmehr der größte einzelne Faktor, der solche Migrationsbewegungen hervorruft, die interethnische Verfolgung und Vertreibung durch nichtstaatliche Gewaltapparate. Entsprechend diesen Entwicklungen hat die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) aus dem Jahr 1951 teilweise ihre Anwendbarkeit verloren." (1)

Um diesen Zustand zu ändern, schlug Österreich vor, im Rahmen der Neugestaltung der westeuropäischen Asyl- und Migrationspolitik die nunmehr 48jährige Genfer Flüchtlingskonvention "auf der Basis einer Konvention zu ergänzen, zu ändern oder abzulösen". Denn so die Sicht der EU für die Opfer von nicht-staatlicher bzw. interethnischer Verfolgung besteht eine Schutzlücke. Das Wiener Strategiepapier sah deshalb ein spezielles Aufnahmesystem vor, in dem der Flüchtlingsschutz "nicht mehr als subjektives Individualrecht, sondern als politisches Angebot des Aufnahmelandes" verstanden wurde. Der Schutz solcher Flüchtlinge sollte "weniger rechtsstaatsorientiert" sein, sondern als ein ausschließlich "politisch orientiertes Schutzkonzept" ausgestaltet werden.

Das Strategiepapier wurde bis November überarbeitet. (2) Auf niederländischen Vorschlag wurde noch im Dezember eine "Hochrangige Gruppe Asyl und Migration" eingerichtet. Deren Aufgabe war es, durch eine "pfeilerübergeifende Bündelung von Maßnahmen einen Beitrag zu leisten, den Zustrom von Asylbewerbern und Zuwanderern in die EU zu vermindern."

Flüchtlingspolitik der deutschen Präsidentschaft

Hinsichtlich der europäischen Migrations- und Asylpolitik hat das BMI zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft Vorstellungen vorgelegt, die sie als Ergebnis der EU-internen Beratungen über das Wiener Strategiepapier verstanden wissen wollte.

Im deutlichen und diesmal endlich auch erfreulichen Gegensatz zu seinem Vorgänger, betont Schily darin "die entscheidenden positiven Aspekte, die die Zuwanderung nach Europa jahrhundertelang für die kulturelle, demographische und wirtschaftliche Entwicklung Europas hatte." (3) Der Integration der rechtmäßig und dauerhaft hier lebenden Drittstaatsangehörigen (inclusive anerkannten Flüchtlingen) unter Wahrung ihrer kulturellen Identität sollte gebührend Beachtung geschenkt werden. Die Integrationsbereitschaft in der Bevölkerung möchte Schily wecken und konkrete Integrationserwartungen an Drittstaatler formulieren. (4)

Im Hinblick auf die außenpolitische Dimension der zukünftigen Flucht- und Migrationspolitik der EU wird von seiten des BMI der sogenannte integrale Ansatz fortgeschrieben, so wie er in der Einsetzung der "Hochrangigen Gruppe Asyl und Migration" formuliert worden war: Damit die Ursachen von Flucht beseitigt oder zumindest gemindert werden könnten, sollten die innenpolitischen Maßnahmen der EU mit denen der gemeinsamen Außen-, Außenwirtschafts-, Sozial- und Entwicklungspolitik gekoppelt werden. In einem langfristig angelegten Prozeß sollten die Menschenrechte und demokratische Strukturen in den Herkunftsstaaten genauso gefördert werden wie die Konfliktprävention sowie die wirtschaftliche und entwicklungspolitische Zusammenarbeit.

Gleichzeitig formuliert das BMI in seinen Leitlinien einen zweiten Pfeiler, auf dem die internationale Flüchtlings- und Migrationspolitik der EU beruhen soll: die Regionalisierung der Flüchtlingsaufnahme so wie sie vor und während des Kosovo-Krieges bereits erfolgreich praktiziert worden ist.

"Komplementäre Schutzgewährung"

In seiner Bilanz der deutschen Präsidentschaft läßt Schily sprachlich die Katze aus dem Sack: Gestützt auf den Amsterdamer Vertrag will er eine Differenzierung zwischen "Asylpolitik" und "Flüchtlingspolitik" erreichen.

Ungeachtet aller Kritik (s. u.) geht das BMI seinen - im Wiener Strategiepapier vorgezeichneten Weg - "neben der GFK weitere komplementäre Schutzmöglichkeiten bereitzustellen, für diejenigen Schutzsuchenden, die vor Bürgerkrieg und verbreiteter Gewalt fliehen." Soweit so gut: Knackpunkt aller Überlegungen ist und bleibt es, ob Flüchtlinge, die vor nicht-staatlicher bzw. geschlechtsspezifischer Gewalt oder vor Kriegen und Bürgerkriegen fliehen, in den Anwendungsbereich der GFK fallen oder nicht, wie es Otto Schily und seine KollegInnen innerhalb der EU wollen.

Dabei unterscheidet das BMI in seinen Leitlinien zwischen:

- "individuell orientiertem subsidiärem Schutz (aus humanitären Gründen, die denen zur Schutzgewährung nach der GFK ähnlich sind)", wie im Falle sogenannter de-Facto-Flüchtlinge, denen in der Bundesrepublik ausländerrechtlicher Abschiebeschutz gewährt wird, und

- "Massenfluchtbewegungen" (in denen kollektive Lösungen erforderlich sind.)

Zu der Thematik eines "komplementären Schutzmechanismus" hatte das BMI im Februar und Mai 1999 zwei Diskussionspapiere vorgelegt. Sie enthalten Vorschläge für den künftigen Umgang mit denjenigen Flüchtlingen, die angeblich nicht unter den Schutzbereich der GFK fallen, die aber im Rahmen einer Massenfluchtsituation Aufnahme in Europa suchen.

Die deutsche Bundesregierung schlägt hierfür folgendes Verfahren vor: Der EU-Rat - also die Regierungen der Mitgliedstaaten - stellt das Vorliegen einer Krisensituation und die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns fest. (5) Die Aufnahme von Vertriebenen in Massenfluchtsituationen in die EU stellt jedoch nur die ultima ratio dar. Inländischen Fluchtalternativen und der Ausschöpfung regionaler Schutzmöglichkeiten (sic!) müsse jeweils Vorrang eingeräumt werden.

Die Mitgliedstaaten signalisieren nun ihrerseits dem Rat gegenüber, wieviele Flüchtlinge sie bereit wären aufzunehmen. Hierüber würde im Rahmen eines "pledging-Verfahrens" entschieden werden, wobei die EU-Staaten gezwungen werden sollen, ein fixes Gesamtkontingent untereinander aufzuteilen. Hierbei können die einzelnen Mitgliedstaaten vier Aspekte berücksichtigend in Rechnung stellen: die kulturellen bzw. historischen Bindungen des Mitgliedstaates zur Krisenregion, die Zahl der aus diesem Gebiet bereits aufgenommenen Schutzbedürftigen, die Arbeitsmarktsituation im eigenen Land sowie die Beteiligung an friedenserhaltenden Maßnahmen vor Ort.

Über die beschlossenen Kontingente hinaus soll die EU keine Flüchtlinge mehr aufnehmen. Diese würden dann an den Grenzen gemäß des nationalen Ausländerrechts behandelt - mit all den Restriktionen, die hiermit verbunden sind.

Asyl nur noch
als Gnadenbrot?

Der UNHCR sowie diverse Menschenrechts- und Flüchtlingsgruppen - wie der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE), Pro Asyl und amnesty international - waren sich frühzeitig in ihrer Kritik des Wiener Vorschlags einig. "Wenn Rechtssicherheit durch politisches Ermessen ersetzt wird, dann ist dies das Ende des Asyls als Menschenrecht," so ECRE. Flüchtlingsschutz würde so auf einen "Gnadenakt" reduziert und die Menschen zum "Spielball der Politik" degradiert.

In Art. 1 A der GFK heißt es, daß allen, die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugungen" ihr Land verlassen mußten, von den Unterzeichnerstaaten als Flüchtlinge anerkannt werden sollen. Daß die im Zentrum der derzeitigen Brüsseler Überlegungen stehende Flüchtlingsgruppe, die aufgrund ethnischer bzw. nicht-staatlicher Verfolgung flüchtet, in der EU nicht als Flüchtlinge anerkannt werden, hat aber nichts mit der angeblich veralteten GFK zu tun. Im Gegenteil, so der UNHCR in einer Stellungnahme vom Januar 1999: auf diesen Personenkreis sei die GFK sehr wohl anwendbar. Vielmehr war es insbesondere die BRD, die im März 1996 einen gemeinsamen Standpunkt innerhalb der EU zur Einschränkung des Flüchtlingsbegriffes auf staatliche Verfolgung durchsetzte. Es ist "paradox", so ECRE, wenn nun ausgerechnet solche Länder wie die Bundesrepublik oder Österreich auf eine Schutzlücke bei nicht-staatlicher Verfolgung hinwiesen, die sie selber geschaffen hätten. Hier würden hausgemachte Fehler der EU bei der Interpretation der GFK mit deren Versagen verwechselt.

Dreh- und Angelpunkt der bisherigen Vorschläge für einen "komplementären Schutzmechanismus" ist es, ein politisches Konzept für die Flüchtlinge zu entwickeln, die (wie Bürgerkriegsflüchtlinge und Opfer nichtstaatlicher bzw. geschlechtsspezifischer Verfolgung) nach Auffassung der EU nicht unter den Schutzbereich der GFK fallen. Ziel ist es, sie einer verwaltungstechnischen Prozedur und keinem rechtlichen Aufnahmeverfahren zu unterwerfen, ihnen also keinen individuellen Rechtsanspruch auf Schutz vor Verfolgung an die Hand zu geben. Dieser politisch allein durch die Exekutive - und eben nicht durch die Gerichte - zu gewährende Schutzstatus hätte weitreichende Konsequenzen, sowohl für die Aufnahme wie auch für die Abschiebung dieser Menschen. Eine Umsetzung dieser Vorschläge würde es ihnen unmöglich machen, sich juristisch gegen falsche oder willkürliche Entscheidungen der Regierungen zur Wehr zu setzen.

Die bisher vorgelegten Diskussionsvorschläge der EU für die vorübergehende Aufnahme von Schutzbedürftigen würden, so der UNHCR, die Gefahr in sich bergen, das Asylrecht in seiner Substanz zur Disposition zu stellen. Wer unter die GFK-Definition falle, habe das Recht "in den Genuß der gesamten Konvention zu kommen und nicht eine zweitklassige Form des Schutzes als Ersatz (zu) erhalten". Da "viele" derjenigen, die von der EU in den Mechanismus des lediglich vorübergehenden Schutzes abgeschoben werden sollen, eigentlich die Flüchtlingseigenschaft der GFK erfüllen würden, kämen - nach Ansicht des UNHCR - komplementäre Schutzformen allenfalls für die wenigen Fälle in Betracht, die nicht von der UNHCR-Auslegung der GFK umfaßt würden. Und selbst für diese Menschen sei es erforderlich, so das Flüchtlingskommissariat, "einen angemessenen Grad von rechtlicher Sicherheit und sozio-ökonomischen Rechten" zu gewährleisten. Dieser Status solle zudem "auf objektiven Kriterien und nicht auf behördlichem Ermessen" beruhen.

Das BMI hat hingegen das Interesse, möglichst viele Flüchtlinge aus dem Rechtsweg herauszudrängen. Das Kalkül, das Schily hierbei verfolgt, ist folgendes: wenn die Aufenthaltsbedingungen für vorübergehend schutzbedürftige Personen im Vergleich zum Asylverfahren lukrativ genug sind, dann bestünde ein Anreiz, sich als "Vertriebener" registrieren zu lassen und keinen Asylantrag zu stellen. Dies könnte entweder durch eine Angleichung dieser Aufenthaltsbedingungen für Vertriebene und anerkannte Asylberechtigte erreicht werden - oder man senkt die sozialen und rechtlichen Standards für diejenigen Menschen ab, die sich in Asylverfahren befinden.

Der mangelhafte Rechtsschutz für "Vertriebene" auf der einen Seite und ihre Besserstellung gegenüber AsylantragstellerInnen hinsichtlich ihrer Aufnahmebedingungen auf der anderen Seite - innerhalb dieses Spannungsfeldes bewegen sich Schilys Vorstellungen.

Aus diesem Blickwinkel kommt der Diskussion um die Angleichung der Asylverfahrensregeln innerhalb der EU besonderes Gewicht zu. Hierzu hatte Anfang 1999 die EU-Kommission einen Vorschlag vorgelegt, der in vielen Punkten vom UNHCR und amnesty international kritisiert wurde. Der UNHCR sieht vor allem die Gefahr, daß es hierbei zu einer "unerwünschten de facto-Harmonisierung auf dem Niveau des kleinsten gemeinsamen Nenner(s)" kommen könnte. Die bisherige Beschneidung des Asylrechts (Drittstaatenregelungen, das Konzept sicherer Herkunftsstaaten, beschleunigte Verfahren) gäbe ohnehin schon Grund zur Besorgnis. Der künftigen Ausgestaltung des Asylverfahrens - also die Frage der Qualitätssicherung bzw. -steigerung der erstinstanzlichen Anhörung sowie die eigenständige und unabhängige Überprüfung in der zweiten Instanz - käme bei der vorgesehenen EU-weiten Angleichung der Asylanerkennung zentrale Bedeutung zu. (6)

Wenn die Rechtsstaatlichkeit in Asylverfahren nicht gerettet werden kann, dann droht eine vollständige Erosion des Flüchtlingsschutzes in Europa. Der Weg wäre dann bereitet für eine endgültige Einebnung des Grundrechts auf Asyl. Am Ende wären die Zielvorstellungen des österreichischen Strategiepapiers erreicht: Ein Europäischen Asylrecht, das in keiner Weise mehr die Grund- und Menschenrechte von Flüchtlingen im Auge hat, sondern das allein politischen Opportunitäten folgt.

Claudia Roth und Mark Holzberger

Anmerkungen:

1) Die EU müsse ihre Flüchtlings- und Migrationspolitik daher künftig konsequent an ihre gemeinsame Außenpolitik koppeln. Man wolle sich mit Hilfe von drei konzentrischen Kreisen gegenüber Flüchtlingen und MigrantInnen einmauern (bestehend erstens aus den sie umgebenden sicheren Drittstaaten, zweitens aus der Türkei, den GUS-Staaten sowie den Ländern Nordafrikas und drittens einem Gürtel der Staaten Schwarzafrikas über den Mittleren Osten bis nach China). Während die Drittstaaten alle auf dem Landweg "illegal" in die EU eingereisten Personen "rückübernehmen" müssen, sollte der zweite Kreis die Transitmigration in Richtung Westeuropa sowie die Tätigkeit von Fluchthelfer- (sog. Schlepper-)Organisationen unterbinden. Den Ländern des dritten Kreises käme schließlich die Aufgabe zu, sich um die Beseitigung wirtschaftlicher und menschenrechtlicher "Push-Faktoren" zu kümmern, welche die Menschen aus diesen Ländern treiben würden.

Sämtliche Vereinbarungen der EU mit Drittstaaten müßten stets auch den Migrationsaspekt einbeziehen: Wirtschaftshilfe wäre demnach z. B. verstärkt mit Visafragen, Grenzerleichterungen mit Rücknahmegarantien und Flugverbindungen mit Grenzkontrollstandards zu "junktimieren". Sollten alle Stricke reißen, so sah Wien die EU dazu legitimiert, "zur aktiven Absicherung der Rückkehrmöglichkeiten notfalls mit denselben Machtmitteln (zu intervenieren), die von der Staatengemeinschaft auch zur Friedenssicherung und Konfliktbeendigung eingesetzt werden."

2) Das zentrale Anliegen des Wiener Vorschlags wurde dabei aufgrund öffentlicher Kritik folgendermaßen abgeschwächt: "Es geht um die Neukonstruktion es Schutzsystems, die die GFK nicht antastet, aber komplementär dazu ein zusätzliches Modell entwickelt."

3) Bezeichnend die Verwendung des Perfekts analog zum rot-grünen Koalitionsvertrag ("Wir erkennen an, daß ein unumkehrbarer Zuwanderungsprozeß in der Vergangenheit stattgefunden hat"). Finnland, das die EU-Ratspräsidentschaft im Juli übernahm, legte seinerseits einen ersten Entwurf seiner asyl- und migrationspolitischen Leitlinien vor. Darin werden nunmehr ohne zeitliche Eingrenzung die "positiven Auswirkungen der legalen Einwanderung" anerkannt.

4) Beachtenswert ist hier allerdings der Zusammenhang von Integration und Ausschluß. Bereits in dem "EU-Aktionsplan zum Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" vom Dezember 1998 werden "Mindestnormen sowohl für die Zu-, wie auch für die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft" gefordert. Ebenso werden in einer deutsch-französischen Notiz für Tampere vom 17. September 1999 als "logische Folge" einer verstärkten Integration "gemeinsame Verfahren über den Entzug des Aufenthaltstitels und über die Ausweisung im Falle der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" genannt.

Die in den deutschen Leitlinien erwähnten Erwartungen an zu integrierende Drittstaatler werden in der eben erwähnten deutsch-französischen Notiz mit folgendem kryptischen Wort umschrieben: sie seien "insbesondere (dazu) verpflichtet, fundamentale soziale Werte, wie sie in Europa sowohl im Privatleben (Rechte der menschlichen Person) wie in dem sozialen Gefüge bestehen, zu achten und zu teilen."

5) Der UNHCR, der zunächst an dieser Beschlußfassung beteiligt werden sollte, darf den deutschen Vorschlägen entsprechend jetzt nur noch - gemeinsam mit der EU-Kommission - Berichte über das zahlenmäßige Ausmaß der Massenfluchtsituation verfassen.

6) UNHCR: "Anmerkungen zu einigen Themen des von der Europäischen Kommission vorbereiteten Arbeitspapiers", (Mai 1999); amnesty international: "Towards Common Standards On Asylum Procedures Comments By Amnesty International" (May 1999)