ak - analyse & kritik - zeitung für linke Debatte und Praxis / Nr. 524 / 18.1.2008

Mit angezogener Handbremse

Schleppende Verhandlungen um ein Kyoto-Folgeabkommen auf dem UN-Klimagipfel in Bali

Die Mahnungen der in 2007 veröffentlichten UN-Klimaberichte mündeten in zahlreichen wohlfeilen Absichtserklärungen und Betroffenheitsbekundungen. Ob G8-Gipfel, UN-Generalversammlung oder UN-Sicherheitsrat, der "Klimawandel" stand so oft wie nie zuvor auf der Tagesordnung internationaler Zusammenkünfte. Gemeinsam hatten all diese Treffen, dass sie lediglich unverbindliche Resolutionen verabschiedeten. Sie waren damit ein Show- und Warmlaufen für den UN-Klimagipfel in Bali (3.-15. Dezember 2007), auf dem zentrale Weichen für den globalen Klimaschutz gestellt werden sollten.

Die Bali-Konferenz gab den offiziellen Startschuss für die Verhandlungen um ein Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll. Dieses enthält bislang Pflichten für Industrieländer, ihre Treibhausgasemissionen zwischen 2008 und 2012 im Vergleich zu 1990 zu vermindern oder deren Wachstum zumindest zu begrenzen. Damit ein neuer Klimaschutzvertrag nahtlos an Kyoto anknüpft, muss eine Einigung spätestens Ende 2009 auf dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen erfolgen, da das neue Abkommen noch durch die nationalen Parlamente ratifiziert werden muss. Die Ausgangslage in Bali war damit ähnlich wie auf der Berliner Klimakonferenz 1995. Dort wurde das "Berliner Mandat" beschlossen, das die Basis für die Verhandlungen bildete, die 1997 in Kyoto in das gleichnamige Protokoll mündeten.

Die Verhandlungen um die "Bali Roadmap" waren jedoch ungleich komplexer als die ums Berliner Mandat. Ging es 1995 allein um Minderungsziele für Industrieländer, wurden in Bali vier tragende Säulen für einen Kyoto-Folgevertrag vereinbart. Neben der Minderung des Klimagas-Ausstoßes in Industrie-, aber auch Entwicklungs- und Schwellenländern, soll dieser Maßnahmen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels, aber auch einen verbesserten Technologietransfer und die finanzielle Unterstützung von Entwicklungsländern enthalten.

Kein klares Bekenntnis zu Klima-Zielen

Gestritten wurde in Bali bis zuletzt um zweierlei: Sollen Minderungskorridore für die globalen, aber auch die Industrieländeremissionen im "Bali-Aktionsplan", dem zentralen Abschlussdokument, genannt werden? Und welchen Beitrag sollen Schwellen- und Entwicklungsländer zukünftig zum globalen Klimaschutz leisten?

Ein erster Entwurf des Bali-Aktionsplans enthielt in Anlehnung an die UN-Klimaberichte konkrete Klimaschutzziele. Um die schlimmsten Folgen des Klimawandels zu verhindern, müsse der Trend global ansteigender Emissionen in 10-15 Jahren umgekehrt und der globale Klimagas-Ausstoß bis 2050 auf deutlich weniger als die Hälfte des 2000er Niveaus zurückgeführt werden.

Die Industrieländer müssten dafür bis 2020 ihre Emissionen gegenüber 1990 um 25-40 Prozent vermindern. Diese Zielkorridore wurden nach beharrlicher Intervention von den USA, Japan, Kanada und Russland zunächst in eine Fußnote des Beschlusstextes verbannt und schließlich durch einen allgemeinen Verweis auf einige Kapitel des UN-Klimaberichts ersetzt und somit auch die diesbezügliche G8-Erklärung von Heiligendamm als scheinheilig entlarvt.

Die mangelnde Bereitschaft der Industrieländer, den klimapolitischen Sonntagsreden wirkliche Taten folgen zu lassen, offenbarten auch aktuelle Emissionsdaten, die kurz vor Bali vom UN-Klimasekretariat veröffentlicht wurden. Denkbar schlechte Voraussetzungen also, um Schwellen- und Entwicklungsländer zu einem verstärkten Engagement im globalen Klimaschutz zu bewegen.

Anpassung an das Unvermeidbare

Diese sind bisher von verbindlichen Klimaschutzpflichten ausgenommen, um ihnen keine zusätzlichen Entwicklungsbarrieren aufzuerlegen. Um eine Klimakrise zu verhindern, müssen aber zukünftig zumindest die Schwellenländer ihr Emissionswachstum bremsen. Insbesondere die USA, Kanada und Japan drängten auf einen klaren Beschluss für stärkere Klimaschutzpflichten in Entwicklungsländern - während sie parallel die Verhandlungen um ambitionierte Klimaschutzziele für Industrieländer blockierten. Ein durchsichtiges Manöver, um die Verhandlungsdynamik zu bremsen. Bislang nämlich verbat sich die Verhandlungsgruppe der "G77 & China", in der über hundert Entwicklungs- und Schwellenländern versammelt sind, jede Debatte um neue Verpflichtungen für Entwicklungsländer mit Verweis auf die fehlende Vorreiterrolle der Industrieländer.

Dieser Teufelskreis gegenseitigen Abwartens wurde in Bali aufgebrochen. Der "Bali-Aktionsplan" enthält erstmals das Zugeständnis der Entwicklungsländer, sich im Rahmen eines Kyoto-Folgeabkommens zu "messbaren, dokumentierbaren und nachprüfbaren" Aktivitäten zur Minderungen ihrer Emissionen verpflichten zu wollen. Allerdings unter der Voraussetzung, dass von Seiten der Industrieländer finanzielle und technologische Unterstützung erfolge - und zwar ebenfalls "messbar, dokumentierbar und nachprüfbar".

Diese Kehrtwende der "G77 & China" spiegelt das zunehmende Bewusstsein gerade in vielen der ärmsten Länder über die eigene Verwundbarkeit gegenüber den Folgen des Klimawandels wider. Entscheidend aber war, dass auch zahlreiche Schwellenländer wie Südafrika und Mexiko, aber auch China die Notwendigkeit eigenen Handelns anerkannt haben. Als "conditio sine qua non" aber wurde erstmals schriftlich festgehalten: ohne Gegenleistung des "Nordens" passiert nichts. Diese Konditionierung setzten die großen Schwellenländer, allen voran Indien und China, gegen den erbitterten Widerstand der USA in den letzten Verhandlungsstunden durch.

Der Bali-Beschluss bietet noch eine zweite "terminologische" Weichenstellung. Es wird dort erstmals von entwickelten und sich entwickelnden Ländern gesprochen, ohne Bezug auf die Anhänge der Klimakonvention oder des Kyoto-Protokolls zu nehmen. In diesen Anhängen sind die sogenannten entwickelten Länder aufgelistet, wobei deutlich die "Kalte Krieg"-Kategorien der ersten und zweiten Welt durchscheinen. Alle Nicht-Anhang-Staaten waren definitionsgemäß Entwicklungsländer in den Klimaverhandlungen. Dadurch wurden so unterschiedliche Länder wie Südkorea und Singapur einerseits und Burkina Faso und Äthiopien andererseits als Gleiche behandelt. Der Bali-Beschluss eröffnet nun die Möglichkeit, Klimaschutzpflichten und Transferleistungen nach tatsächlicher Leistungsfähigkeit und Bedürftigkeit von Ländern zu bemessen.

Laut Bali-Aktionsplan soll ein zukünftiges Klimaabkommen auch Anreize für den Schutz (tropischer) Wälder in Entwicklungsländern setzen. Angedacht ist, den Verzicht auf Rodungen durch Kompensationszahlungen seitens der Industrieländer zu entgelten. Unklar ist bislang aber, ob dafür im Gegenzug CO2-Zertifikate für vermiedene Emissionen ausgegeben werden. Dadurch würde der Tropenwaldschutz auf das Schutzziel "CO2" verengt und abhängig von Entwicklungen auf den Emissionshandelsmärkten. Die Rechte der lokalen Bevölkerung sowie der Schutz der Biodiversität könnten dabei ins Hintertreffen geraten. Die von der Weltbank in Bali vorgestellte "Forest Carbon Partnership" hat genau dies zum Ziel: einen Waldkohlenstoffmarkt. Wie in anderen Fällen scheint die Weltbank den Verhandlungen vorgreifen zu wollen, indem sie über Pilotprojekte Fakten schafft.

Der Menschen gemachte Klimawandel schreitet voran. Die Anpassung an die Folgen der nicht mehr vermeidbaren klimatischen Veränderungen wurde daher in Bali zur zweiten Säule eines Kyoto-Nachfolgeabkommens erkoren. In den Verhandlungen ging es vor allem um den sogenannten Anpassungsfonds für Entwicklungsländer. Dessen Einrichtung wurde bereits 2001, sein Regelwerk auf der Konferenz in Nairobi (2006) beschlossen. Strittig blieb allein die institutionelle Verankerung des Fonds. Hier verbuchten die Entwicklungsländer wiederum einen Teilerfolg. Die wesentlichen Entscheidungen über die Mittelvergabe werden nun in einem neuen Ausschuss getroffen, der unter dem Kyoto-Protokoll angesiedelt ist und in dem Entwicklungsländer über eine Mehrheit verfügen. Die Rolle von Weltbank und Globale Umweltfazilität (GEF) hingegen bleibt hauptsächlich auf administrative Aufgaben beschränkt.

Das zentrale Problem im Bereich Anpassung an den Klimawandel aber bleibt: die unzureichende Ausstattung mit finanziellen Ressourcen. Der Anpassungsfonds wird durch eine Gebühr auf Projekte im Rahmen des Clean Development Mechanism (CDM) gespeist. Der CDM ermöglicht es Regierungen oder privaten AkteurInnen aus Industrieländern, in Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern zu investieren und sich die dort eingesparten Emissionen auf das eigene "Emissionskonto" gutschreiben zu lassen. Zwei Prozent der derart generierten Emissionszertifikate müssen von den Projektträgern an den Anpassungsfonds abgeführt werden.

Laut UN-Klimasekretariat werden dadurch zwischen 2008 und 2012 voraussichtlich 80-300 Mio. US-Dollar pro Jahr in den Fonds fließen. Die Bandbreite der unterschiedlichen Schätzungen von Weltbank bis UN-Entwicklungsprogramm zum zukünftigen Unterstützungsbedarf der Entwicklungsländer im Umgang mit dem Klimawandel hingegen reicht von 10 bis 85 Mrd. US-Dollar pro Jahr. Die Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder (LDC) hat daher in Bali gefordert, die Gebühr auch auf den Emissionshandel zwischen Industrieländern auszuweiten. Der pazifische Inselstaat Tuvalu hat in Bali ein ausführliches Konzept für die "Anpassungssäule" eines Post-Kyoto-Abkommens vorgelegt und dort als zusätzliche Finanzquelle eine Gebühr auf den internationalen Flug- und Schiffsverkehr vorgeschlagen.

Ergebnisse der Klimakonferenz enttäuschend

"Technologie(transfer)" und "Finanzen" wurden auf Betreiben der Entwicklungsländer zwar als weitere Säulen eines Post-Kyoto-Abkommens in den Bali-Aktionsplan aufgenommen. Doch blieb es bei dieser Feststellung, ohne dass substanzielle Entscheidungen zu beiden Themen getroffen worden wären. Das Thema "Technologietransfer" zeigt die Notwendigkeit eines breiteren Verständnisses von Klimapolitik jenseits des Kyoto-Prozess', werden die Rahmenbedingungen für Technologietransfer doch maßgeblich in der WTO und dem dort verankerten System geistiger Eigentumsrechte festgelegt.

Gemessen an den Ausgangsbedingungen sind die Ergebnisse der Bali-Konferenz enttäuschend. Wann, wenn nicht nach dem "Klimajahr 2007", hätten die internationalen Klimaverhandlungen endlich Schwung aufnehmen können?

Verantwortlich für das Schneckentempo der Verhandlungen sind maßgeblich die Bremserstaaten um die USA. Dies war nicht weiter erstaunlich. Trotzdem war die Verhandlungsstrategie der EU vom Ziel der Einbindung der USA in den klimapolitischen Prozess dominiert. Dabei hätten die Verhandlungen um zukünftige Klimaziele für Industrieländer auch konsequent in einer 2005 eigens dafür eingerichteten Verhandlungsgruppe unter den Kyoto-Mitgliedsstaaten, also ohne die USA, geführt werden können. Klare und schnelle Fortschritte dort hätten positive Wirkungen auf die anderen Verhandlungsfelder, von denen die USA als Mitglied der Klimakonvention nicht auszuschließen ist.

Nur eine Allianz der EU mit Schwellen- und Entwicklungsländern scheint die erforderliche Dynamik in die Verhandlungen bringen zu können, die eine Einigung auf ein Kyoto-Nachfolgeabkommen in den nächsten zwei Jahren herbeiführt. Die Schwellen- und Entwicklungsländer haben den ersten Schritt getan und in Bali ihre Bereitschaft gezeigt, sich in Zukunft zu eigenen Klimaschutzbemühungen zu verpflichten. Sie haben aber auch ihre Bedingungen genannt. Nun ist es an der EU, den nächsten Schritt zu tun. Dies wäre eine klare Vorreiterrolle im Klimaschutz zu Hause, um bis 2020 den Klimagas-Ausstoß um 30 Prozent zu reduzieren. Vor allem aber müsste sie klare Zusagen über Finanzmechanismen zur Unterstützung von Schwellen- und Entwicklungsländern beim Klimaschutz und im Umgang mit dem Klimawandel geben. Es klingt profan, aber der politische Wille der EU, ein internationales Klimaabkommen voranzutreiben, das seinen Namen verdient, wird sich auch in zugesagten Euro für den Nord-Süd-Finanztransfer ablesen lassen.

Bernd Brouns

Bernd Brouns ist Referent für Energie- und Umweltpolitik der Bundestagsfraktion DIE LINKE. Von 2000 bis 2006 arbeitete er am Wuppertaler Institut für Klima, Umwelt und Energie zu Fragen internationaler Klimapolitik.